รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (2) : OECD Guidelines 2015 (1)

CAP & CORP FORUM

รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (2) : OECD Guidelines 2015 (1)

ในหลาย ๆ ประเทศ โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา รัฐวิสาหกิจเป็นฟันเฟืองสำคัญในการขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและเป็นผู้ให้บริการสาธารณูปโภครายใหญ่ รวมถึงบทบาทด้านการลงทุนระหว่างประเทศที่มีเพิ่มมากขึ้น ด้วยเหตุนี้ องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) ซึ่งเป็นองค์กรระหว่างประเทศของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและยอมรับระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจการค้าเสรีในการร่วมกันและพัฒนาเศรษฐกิจของภูมิภาคยุโรปและโลกจึงได้นำเสนอหลักบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจขึ้นครั้งแรกในปี 2005 และแก้ไขล่าสุดในปี 2015 เพื่อร่วมกันกำหนดแนวทางในการสร้างบรรษัทภิบาลให้แก่รัฐวิสาหกิจทั่วโลก

ความจำเป็นของหลัก “บรรษัทภิบาล” ต่อการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นที่ยอมรับในทั่วโลกและมีความจำเป็นเฉพาะที่อาจแตกต่างจากเอกชนโดยทั่วไป เนื่องจากความแตกต่างเชิงองค์กร ซึ่งอาจจำแนกได้ 4 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก รัฐวิสาหกิจมีโอกาสสูงที่จะถูกแทรกแซงโดยฝ่ายการเมือง เนื่องจากเป็นเครื่องมือของรัฐในการดำเนินนโยบายต่าง ๆ

ประการที่สอง ตามแนวคิดเรื่อง Agency Theory/Principal-agent Problem รัฐวิสาหกิจอาจขาดการดูแลอย่างใกล้ชิดจากผู้ถือหุ้นและความไม่ชัดเจนในความเป็นเจ้าขององค์กร ทำให้ผู้ปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจอาจขาดแรงจูงใจในการปฏิบัติงานเพื่อประโยชน์สูงสุดขององค์กรและประโยชน์สาธารณะ

ประการที่สาม ภารกิจและพันธกิจของรัฐวิสาหกิจนั้น แตกต่างจากองค์กรเอกชนที่มุ่งแสวงหาผลกำไร เนื่องจากต้องปฏิบัติภารกิจตามนโยบายของรัฐบาลและประโยชน์สาธารณะด้วย จากความซับซ้อนของเป้าหมายองค์กรดังกล่าวทำให้การชี้วัดความสำเร็จอาจไม่สามารถใช้ผลประกอบการเท่านั้น ในขณะที่ตัวชีวัดความสำเร็จด้านอื่นๆ ทำได้ยาก

ประการสุดท้าย  ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่ต้องกังวลในเรื่องการถูกซื้อกิจการหรือการครอบงำกิจการ รวมถึงการเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย เนื่องจากได้รับความคุ้มครองโดยรัฐและกฎหมาย

ในกรณีของไทย บรรษัทภิบาลของบริษัทรัฐวิสาหกิจกำลังเข้าสู่ช่วงการเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญอีกครั้ง โดยร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. …. ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติกำหนดให้มีการจัดตั้งการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (บรรษัทฯ) และให้มีคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการรับผิดชอบกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจทั้งระบบโดยอยู่ในฐานะผู้กำหนดนโยบาย

โดยร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวได้อ้างถึง “เหตุผล” สำคัญในการตรากฎหมายประการหนึ่งคือ “เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากลซึ่งครอบคลุมถึงการกำหนดบทบาท หน้าที่ และความรับผิดชอบของผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจ และรัฐวิสาหกิจให้ชัดเจน”  ผู้เขียนเห็นว่า “มาตรการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล” ที่ได้รับการอ้างอิงมากที่สุดน่าจะได้แก่ OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (2015 EDITION) ซึ่งพัฒนาปรับปรุงมากจากฉบับปี 2005

2015 Guidelines กำหนดหลักการบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจไว้ 7 ประการ ดังนี้

• เหตุผลในความเป็นเจ้าของโดยรัฐ (Rationales for state ownership)
• บทบาทของรัฐในฐานะเจ้าของ (The state’s role as an owner)
• รัฐวิสาหกิจในระบบกลไกตลาด (State-owned enterprises in the marketplace)
• การปฏิบัติอย่างเป็นธรรมต่อผู้ถือหุ้นและนักลงทุนอื่น ๆ (Equitable treatment of shareholders and other investors)
• ความสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้เสียและความรับผิดชอบต่อการดำเนินการทางธุรกิจ (Stakeholder relations and responsible business)
• การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส (Disclosure and transparency)
• ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ (The responsibilities of the boards of state-owned enterprises)

จากหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติฯ เมื่อเทียบกับ 2015 Guidelines จะพบว่ามีหลาย ๆ เรื่องที่ร่างพระราชบัญญัติฯ อาจจะยังไม่ได้กล่าวถึง ซึ่งในตอนต่อไป ผู้เขียนจะวิเคราะห์ว่าร่างพระราชบัญญัติฯ นั้นสอดคล้องหลักการ 7 ประการดังกล่าวของ 2015 Guidelines หรือไม่ อย่างไร…

 

ศุภวัชร์ มาลานนท์