ก.ล.ต.และมาตรฐานสิทธิมนุษยชน

สิทธิมนุษยชนมิใช่หน้าที่และข้อพึงปฏิบัติของภาคธุรกิจหรือองค์กรเอกชนเท่านั้น ภาครัฐเองต่างหากที่มีหน้าที่ตามหลักการสากล กฎหมายระหว่างประเทศ และรัฐธรรมนูญ

Cap & Corp Forum

เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2562 สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) และสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้ลงนามบันทึกข้อตกลงความร่วมมือระหว่างกันเพื่อประกาศเจตนารมณ์ร่วมกันในการส่งเสริมและสนับสนุนองค์ความรู้ให้บริษัทจดทะเบียนและผู้ประกอบธุรกิจที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ก.ล.ต. ตระหนักถึงการประกอบธุรกิจที่เคารพสิทธิมนุษยชน โดยให้ความสำคัญกับการนำ “หลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ” (UN Guiding Principles on Business and Human Rights, UNGPs) ที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติซึ่งเป็นองค์การระหว่างรัฐบาลในระบบสหประชาชาติได้ให้การรับรองหลักการชี้แนะฯ ไว้ในมติ 17/4 เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2554 มาปรับใช้ในการดำเนินการของบริษัทจดทะเบียน ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน

หลักการชี้แนะฯ ประกอบด้วยข้อแนะนำจำนวน 31 ข้อ ตั้งอยู่บนหลักการพื้นฐานสำคัญ (foundation principles) คือ รัฐมีหน้าที่ต้องป้องกันการละเมิดสิทธิมนุษยชนภายในอาณาเขตและหรือเขตอำนาจของบุคคลที่สามรวมถึงในองค์กรธุรกิจ โดยต้องจัดให้ขั้นตอนที่เหมาะสมในการป้องกัน ตรวจสอบ ลงโทษ และแก้ไขการละเมิดดังกล่าวผ่านนโยบายที่มีประสิทธิภาพ กฎหมาย กฎระเบียบ และกระบวนการยุติธรรม อีกทั้งรัฐควรกำหนดมาตรการให้องค์กรธุรกิจทุกองค์กรที่ประกอบธุรกิจในดินแดนของตนเคารพสิทธิมนุษยชนตลอดการดำเนินงานอีกด้วย ดังนั้น ภายใต้หลักการชี้แนะฯ รัฐบาลและธุรกิจต่าง ๆ มีหน้าที่ต้องพัฒนาปรับปรุงนโยบายและกลไกเพื่อที่จะหา บรรเทา และเยียวยาความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชน เพื่อสอดคล้องกับหลักการชี้แนะฯ รวมถึงสำหรับโครงการขนาดใหญ่ที่ส่งเสริมโดยบริษัทและการลงทุนของไทยในประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคด้วย

ตามกลไกของสหประชาชาติ สํานักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชน (The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR) โดยคณะทำงานว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนเป็นองค์กรหลักที่ทำหน้าที่ในการขับเคลื่อนให้มีการนำหลักการชี้แนะฯ ไปบังคับใช้เพื่อขจัดการปฏิบัติทางธุรกิจที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยให้พิจารณาทั้งห่วงโซ่การผลิตของผู้ประกอบธุรกิจ ซึ่งหมายถึง การปฏิเสธไม่ร่วมค้ากับคู่สัญญาที่ฝ่าฝืนหรือมีพฤติกรรมละเมิดสิทธิมนุษยชนด้วย มิใช่จำกัดแต่เฉพาะการทำให้องค์กรธุรกิจนั้น ๆ ปราศจากการละเมิดสิทธิมนุษยชน อาทิ ต้องไม่มีการใช้แรงงานเด็กหรือการค้ามนุษย์ในบริษัทที่เป็นคู่ค้าหรือคู่สัญญา และไม่มีการเลือกปฎิบัติทางเพศระหว่างแรงงานชายและหญิงในเรื่องค่าจ้าง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สิทธิมนุษยชนมิใช่หน้าที่และข้อพึงปฏิบัติของภาคธุรกิจหรือองค์กรเอกชนเท่านั้น ภาครัฐเองต่างหากที่มีหน้าที่ตามหลักการสากล กฎหมายระหว่างประเทศ และรัฐธรรมนูญที่จะต้องเคารพต่อหลักการสำคัญในเรื่องสิทธิมนุษยชนด้วย

ในระบบกฎหมายสิทธิมนุษยชนได้ให้การรับรองหลักการที่สำคัญประการหนึ่ง คือ สิทธิในการได้รับการพิจารณาอย่างเป็นธรรม (right to fair trial) โดยเฉพาะในคดีอาญาหรือในคดีที่มีการนำการลงโทษมาใช้ไม่ว่าจะเรียกว่า “โทษทางปกครอง” หรือ “มาตรการลงโทษทางแพ่ง” ก็ตาม โดยผู้เขียนขอยกกรณีศึกษาในคดี Menarini Diagnostics S.r.l. v. Italy (43509/08 คำพิพากษาลงวันที่ 27 กันยายน 2554) ของศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรปมาประกอบการพิจารณาของผู้อ่าน ดังนี้

คดี Menarini ได้วางหลักการที่สำคัญเกี่ยวกับการดำเนินคดีทางเศรษฐกิจของหน่วยงานทางปกครอง (ในคดีนี้เป็นคดีแข่งขันทางการค้า) ในสหภาพยุโรปและข้อโต้แย้งในเชิงสิทธิมนุษยชนที่สำคัญตามมาตรา 6(1) ของอนุสัญญายุโรปว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (European Convention on Human Rights, ECHR) ซึ่งเป็นบทบัญญัติของอนุสัญญายุโรปซึ่งคุ้มครองสิทธิในการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรม  โดยในคดีดังกล่าว Menarini ซึ่งถูกคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของประเทศอิตาลี (AGCM) ลงโทษปรับทางปกครองจำนวน 6 ล้านยูโรฐานมีพฤติกรรมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมตามกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้าของประเทศอิตาลี ได้ยื่นฟ้องต่อศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรป (European Court of Human Rights, ECtHR) ว่าวิธีพิจารณาของศาลปกครองของประเทศอิตาลีที่ศาลมีอำนาจจำกัดในการทบทวนคำสั่งทางปกครองของ AGCM ขัดกับมาตรา 6 Right to fair trial

ในคดีนี้ ศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรปได้วางหลักการสำคัญว่าแม้โทษปรับตามกฎหมายการแข่งขันทางการค้าของประเทศอิตาลีจะไม่ใช่บทบัญญัติโทษในทางอาญาก็ตาม แต่โดยลักษณะของการลงโทษที่มีวัตถุประสงค์ในการป้องปรามการกระทำผิดและเพื่อการลงโทษ (preventive measure and deterrence) ค่าปรับดังกล่าวจึงเป็นมาตรการโทษทางอาญาโดยสภาพ (criminal in nature) ซึ่งสอดคล้องและเป็นไปตามแนวคำตัดสินในคดี Engel v Netherlands (1976)

คำตัดสินของศาลสิทธิมนุษยชนแห่งยุโรปได้นำมาซึ่งการทบทวนหลักการตรวจสอบและทบทวนคำสั่งทางปกครองของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรป รวมถึงในระดับสหภาพด้วยว่าบทบาทและหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองที่บังคับใช้กฎหมายและศาลที่มีหน้าที่ตรวจสอบคำสั่งของหน่วยงานทางปกครอง (reviewing court) ควรมีลักษณะอย่างใดและกระบวนการพิจารณาในชั้นเจ้าหน้าที่ได้ให้หลักประกันอย่างเพียงพอต่อผู้ถูกกล่าวหาในการต่อสู้คดีหรือไม่ ผู้สืบสวน กล่าวหา และผู้มีคำสั่งลงโทษมีความเป็นกลางและไม่มีส่วนได้เสียหรือไม่ มีความเป็นอิสระจากกันเพียงใด และประการสำคัญคือผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิในการได้รับการพิจารณาหรือทบทวนโดยศาลที่มีเขตอำนาจอย่างเต็มรูปแบบมีหรือไม่ (full judicial review)

ผู้เขียนยกคดีดังกล่าวขึ้นมาเพื่อเปรียบเทียบกับ “มาตรการลงโทษทางแพ่ง” ตามกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ฯ ซึ่งแม้จะเรียกว่ามาตรการลงโทษทางแพ่งก็ตาม แต่หากพิจารณาลักษณะของมาตรการดังกล่าวจะพบว่าเป็นการแปลงสภาพจากโทษปรับทางอาญามาเป็นโทษทางแพ่ง ซึ่งต้องยอมรับว่าภายหลังการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ฯ ก.ล.ต. ได้ใช้มาตรการลงโทษทางแพ่งอย่างกว้างขวาง

ในโอกาสที่ ก.ล.ต. ต้องการขับเคลื่อนการเคารพหลักการสิทธิมนุษยนชนในภาคธุรกิจ ผู้เขียนก็อยากเห็น ก.ล.ต. ในฐานะองค์กรบังคับใช้กฎหมายได้ทบทวนถึงกระบวนการและกฎหมายของตนเองด้วยเช่นกันว่าเป็นไปตามหลักการต่าง ๆ ของมาตรฐานสิทธิมนุษยชนหรือไม่และได้ให้หลักประกันอย่างเพียงพอต่อผู้ลงทุนที่เข้ามาในกระบวนพิจารณาอย่างเพียงพอแล้วหรือยัง

ศุภวัชร์ มาลานนท์