หนี้สาธารณะไทย กับฟันด์โฟลว์

พลวัตปี 2018 : วิษณุ โชลิตกุล

ปลายสัปดาห์ที่ผ่านมา มีข่าวเปิดเผยโดย ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ว่า ในสัปดาห์นี้จะมีการประชุมคณะกรรมการนโยบายและกํากับการบริหารหนี้สาธารณะ ที่มีนายอภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง เป็นประธาน เพื่อปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะปีงบประมาณ 2561 โดยสาระสำคัญจะมีการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณกลางปี 2561 เพิ่มเติมอีก 1 แสนล้านบาท

การปรับเพิ่มวงเงินก่อหนี้รัฐบาลดังกล่าว ในมุมมองทั่วไปถือว่าเป็นเรื่องทางลบ เพราะเป็นการเพิ่มการก่อหนี้จากแผนการบริหารหนี้สาธารณะปีงบประมาณ 2561 เดิม ที่มีวงเงิน 1.124 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นการกู้เงินใหม่ 6.07 แสนล้านบาท เพื่อใช้ในโครงการโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ โครงการระบบรถไฟฟ้าในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) โครงการระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงไทย-จีน และ โครงการรถไฟทางคู่ของร.ฟ.ท. และ เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 จำนวน 4.5 แสนล้านบาท

เพียงตัวเลขที่เพิ่มขึ้นอีก  1 แสนล้านบาทหรือเพิ่มขึ้นเกือบ 10% ดังกล่าว ไม่ใช่เรื่องน่ากลัว เพราะตัวเลขหนี้สาธารณะคงค้างของไทยเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2560 มีจำนวนยอดรวม 6.37 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 41.76% ของจีดีพี แบ่งเป็นหนี้รัฐบาล 5.02 ล้านล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจ 9.4 แสนล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน รัฐบาลค้ำประกัน 3.93 แสนล้านบาท และหนี้หน่วยงานของรัฐ 1.06 หมื่นล้านบาท ซึ่งถือว่ายังห่างไกลจากความสุ่มเสี่ยงทางการคลังมากมาย

ในขณะที่อีกมุมหนึ่งตัวเลขทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศล่าสุดสิ้นเดือนมกราคม 2561 จากข้อมูลของธปท. พบว่าได้พุ่งทะยานจากเดือนธันวาคมอย่างมาก โดยล่าสุดมีตัวเลขคิดเป็นสกุลดอลลาร์มากถึง 2.15 แสนล้านดอลลาร์ หรือคิดเป็นเงินบาทเท่ากับ 6.731 ล้านล้านบาท หรือเพิ่มจากสิ้นเดือนก่อนหน้ามากถึง 1.2 แสนล้านบาทเลยทีเดียว

ตัวเลขทุนสำรองเงินตราที่เพิ่มขึ้น เป็นผลพวงจากค่าบาทที่แข็งมาก หักกลบกับตัวเลขขาดทุนของ ธปท.ที่ใกล้เคียงกัน น่าจะเป็นการยืนยันได้ดีว่า การขาดดุลทางการคลังและการมีหนี้ของรัฐบาลไทยนั้นยังไม่น่าห่วงใยมากนัก เพราะยังมีความแข็งแกร่งด้านอื่นมาประคองตัวต่อไป

ตัวเลขสัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยที่ค่อนข้างต่ำกว่าเพดาน 45% ของจีดีพี ทำให้มีคำถามว่าหากฟันด์โฟลว์ไหลออกจากการที่กองทุนเฮดจ์ฟันด์ข้ามชาติ พากันขายหุ้นและตราสารหนี้ระยะสั้นทิ้ง หอบเงินกลับไปกู้ฐานะแต่ละรายในตลาดหลัก แล้วการขึ้นดอกเบี้ยของ กนง.จะสามารถดึงหรือจูงใจให้ฟันด์โฟลว์ไหลกลับมาอีกครั้งได้อย่างไร

ที่ผ่านมา กนง.มีท่าทีชัดเจนที่จะไม่เพิ่มและไม่ลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายมาโดยตลอด ด้วยเหตุผลสารพัด แต่หากว่าเฟดและธนาคารกลางสำคัญของโลกพากันปรับดอกเบี้ยเป็นขาขึ้น กนง. หรือ ธปท.จะมีท่าทีอย่างไรกัน

ข้อเท็จจริงอย่างหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้คือ การขึ้นดอกเบี้ยนโยบายจะกระทำไม่ยากหากว่ารัฐบาลมีขีดความสามารถก่อหนี้ในอนาคตได้มาก และการก่อหนี้เพื่อสร้างผลิตภาพให้กับเศรษฐกิจมวลรวม ก็ไม่ใช่ความเสียหายน่ากังวล เพราะว่าเป็นการเพิ่มอัตราเติบโตของจีดีพี โดยไม่ต้องห่วงกับเงินเฟ้อที่จะตามมา

ในอดีต มีตัวอย่างเชิงบวกจากการก่อหนี้สาธารณะของอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 19 จำนวนมหาศาล ที่ถือเป็นต้นแบบว่าการก่อหนี้มิใช่สิ่งเลวร้ายถ้าบริหารจัดการได้ดี

รัฐบาล และกระทรวงการคลังอังกฤษในยุคต้นและกลางคริสต์ศตวรรษ (ซึ่งเป็นช่วงระหว่างและหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้ง ที่ 1 และ 2 ) มีความคุ้นเคยกับภาระก่อหนี้ภาครัฐที่สูงกว่า 200% ของจีดีพี เสมอมา เพราะไม่เคยผิดนัดชำระ เนื่องจากมีความสามารถในการจัดการที่ดีดังต่อไปนี้พร้อมกันอย่างพลิกแพลง

• ระบบภาษีที่ยืดหยุ่น และฐานผู้เสียภาษีที่แผ่กว้างกว่า (รวมทั้งการหลุดพ้นจากโครงสร้างเศรษฐกิจที่พึ่งพาการเกษตรเป็นหลักในช่วงการปฏิวัติอุตสาหกรรม 1750-1850 ทำให้ความสามารถชำระหนี้ของรัฐบาลในพันธบัตรที่มีคนซื้อถือไว้ไม่เคยลดลง
• พฤติกรรมที่รัฐบาลอังกฤษไม่เคยเบี้ยวหนี้ ได้มีส่วนเร่งให้ความมั่งคั่งของคนร่ำรวยหลายกลุ่มพอกพูนขึ้น จนลอนดอนกลายเป็นศูนย์กลางการเงินของโลก ทำให้ดีมานด์ของตลาดตราสารหนี้อังกฤษอยู่ในระดับสูงเสมอมาตลอด เป็นการใช้ประโยชน์จากเงินออมภาคเอกชนที่ไหลลื่น ที่สำคัญที่ให้เกิดการกระจายความมั่งคั่งและเคลื่อนย้ายความมั่งคั่งจากมือเจ้าของที่ดินไปสู่กลุ่มพลังอื่น (พ่อค้า นักการเงิน นักอุตสาหกรรม) ที่ทำให้การลงทุนในตราสารหนี้ภาครัฐเป็นการลงทุนที่เกินคุ้ม เพราะเป็นการแปรสภาพจากภาวะ “รัฐตูดขาด” ที่พลิกแพลงกลายเป็นทำให้ “เศรษฐีอู้ฟู่” อย่างยั่งยืน เศรษฐีใหม่ที่ร่ำรวยจากรายได้จากดอกเบี้ย (rentiers) มีเวทียืนอย่างมั่นคง กลายเป็นชนชั้นใหม่ที่ไม่ต้องพึ่งรายได้จากการผลิต จนถึงปัจจุบัน

ความมั่งคั่งจากการบริหารหนี้สาธารณะ ผสมกับชัยชนะในสงคราม ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีในระยะยาวของอังกฤษยุคหลังสงครามนโปเลียนสามารถจัดการได้ง่าย เนื่องจากสามารถตั้งงบประมาณเกินดุลได้ยาวนานเกือบ 2 ทศวรรษในกลางคริสต์ศตวรรษที่ 19

ที่สำคัญความมั่งคั่งและการบริหารที่ยืดหยุ่น ทำให้ความเหลื่อมล้ำทางสังคมของชนชั้นต่างๆ ในอังกฤษ ไม่สามารถแปรสภาพเป็นการลุกฮือทางสังคมแบบที่เกิดขึ้นในฝรั่งเศสและยุโรปอื่นตลอดตั้งแต่ปลายคริสต์ศตวรรษที่ 18 จนถึงต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 อันเป็นเวลายาวนานกว่า 130 ปีเลยทีเดียว

บทเรียนจากอังกฤษในอดีตนี้ จะเกิดขึ้นซ้ำในเมืองไทยหรือไม่ ยังไม่มีคำตอบ เพราะทัศนคติทางด้านนโยบายรัฐร่วมสมัยปัจจุบันที่กำหนดชัดเจนกว่าในอดีตว่า หนี้สาธารณะควรถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการสนับสนุนการใช้จ่ายสาธาณะเพื่อกระจายความมั่งคั่งและการเติบโตทางเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพื่อทำสงคราม

ขณะที่ก็ไม่สามารถให้คำตอบด้วยว่า ฟันด์โฟลว์จะไหลออกไปในระยะสั้นหรือตลอดปีนี้ อีกกี่มากน้อย