ค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม: ประเด็นการแข่งขันทางการค้าที่กำลังถูกจับตามอง

แพลตฟอร์มดิจิทัลได้กลายเป็นช่องทางสำคัญที่เชื่อมโยงผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภค ไม่ว่าจะเป็นตลาดออนไลน์ แพลตฟอร์มจัดส่งอาหาร ร้านค้าแอปพลิเคชัน แพลตฟอร์มจองการเดินทาง ตลอดจนแพลตฟอร์มหลายด้านประเภทอื่น ธุรกิจเหล่านี้ช่วยให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าถึงลูกค้าในวงกว้างอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน โดยแลกกับการเรียกเก็บค่าคอมมิชชัน ค่าบริการรับชำระเงิน ค่าโฆษณา ค่าบริการโลจิสติกส์ ค่าสมาชิก และค่าบริการประเภทอื่น

เมื่อผู้ประกอบธุรกิจพึ่งพาแพลตฟอร์มมากขึ้น ความกังวลเกี่ยวกับระดับ โครงสร้าง และความโปร่งใสของค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มก็เพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย ข้อเรียกร้องให้รัฐเข้ามากำกับดูแลจึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ โดยการลดหรือกำหนดเพดานค่าคอมมิชชันอาจดูเสมือนเป็นมาตรการที่ช่วยบรรเทาภาระของผู้ค้า นักพัฒนาแอปพลิเคชัน หรือผู้ใช้แพลตฟอร์มฝั่งธุรกิจได้อย่างทันที

อย่างไรก็ตาม คำถามเชิงนโยบายที่สำคัญมิได้มีเพียงว่า ค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์มสูงเกินไปหรือไม่ แต่ต้องพิจารณาด้วยว่า การกำกับค่าธรรมเนียมประเภทใดประเภทหนึ่งจะสามารถแก้ไขต้นเหตุของปัญหาได้จริง หรือเป็นเพียงการระงับรูปแบบหนึ่งของปัญหาการแข่งขันที่มีลักษณะกว้างและซับซ้อนกว่า

• ค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม: ปัญหาหรืออาการของปัญหา

การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์มมิได้เป็นพฤติกรรมที่จำกัดการแข่งขันโดยตัวเอง แพลตฟอร์มต้องแบกรับต้นทุนจำนวนมากในการพัฒนาและบำรุงรักษาระบบเทคโนโลยี การรับชำระเงิน การป้องกันการฉ้อโกงการให้บริการลูกค้า การดึงดูดผู้ใช้งาน การบริหารเครือข่ายโลจิสติกส์ ตลอดจนการจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานที่รองรับการทำธุรกรรม ดังนั้น ค่าธรรมเนียมจึงอาจเป็นค่าตอบแทนโดยชอบสำหรับบริการที่ก่อให้เกิดคุณค่าทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริง

ข้อกังวลด้านการแข่งขันจะเกิดขึ้นเมื่อแพลตฟอร์มได้รับประโยชน์จากผลกระทบของเครือข่าย มีอำนาจควบคุมข้อมูล มีต้นทุนในการเปลี่ยนแพลตฟอร์มสูง ผู้ใช้ถูกผูกติดอยู่กับระบบนิเวศ การใช้หลายแพลตฟอร์มพร้อมกันเป็นไปได้ยาก หรือไม่มีช่องทางการจัดจำหน่ายทางเลือกที่สามารถแข่งขันได้อย่างแท้จริง ในกรณีเช่นนี้ ค่าธรรมเนียมที่สูงอาจถูกมองได้ว่าเป็น

• ผลปรากฏของอำนาจตลาด มากกว่าจะเป็นต้นกำเนิดของอำนาจตลาด

ความแตกต่างดังกล่าวมีความสำคัญ เนื่องจากมาตรการที่ลดอัตราค่าคอมมิชชันที่เห็นได้ชัดอาจช่วยบรรเทาภาระของผู้ประกอบธุรกิจได้ในระยะหนึ่ง แต่ไม่ได้เปลี่ยนแปลงสภาพตลาดที่ทำให้แพลตฟอร์มสามารถเรียกเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ตั้งแต่แรก

คำถามสำคัญจึงไม่ควรจำกัดอยู่เพียงว่า “ค่าธรรมเนียมของแพลตฟอร์มสูงเกินสมควรหรือไม่”

แต่ควรถามเพิ่มเติมว่า “สภาพตลาดเช่นใดที่ทำให้แพลตฟอร์มสามารถกำหนดค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ และผู้ใช้แพลตฟอร์มฝั่งธุรกิจมีทางเลือกอื่นที่สามารถใช้ได้จริงเพียงใด”

• เสน่ห์และข้อจำกัดของการกำกับค่าธรรมเนียมโดยตรง

การกำกับค่าธรรมเนียมโดยตรงเป็นมาตรการที่มีความน่าสนใจ เพราะสามารถมองเห็นและทำความเข้าใจได้ง่าย อีกทั้งอาจให้ผลอย่างรวดเร็ว การกำหนดเพดานค่าธรรมเนียมหรือการห้ามพฤติกรรมบางประการอาจช่วยลดต้นทุนบางส่วนได้ทันที และตอบสนองต่อข้อกังวลทางการเมืองหรือทางธุรกิจที่ชัดเจน

อย่างไรก็ดี รูปแบบรายได้ของแพลตฟอร์มมักเชื่อมโยงกันเป็นระบบ ดังนั้น การกำกับรายได้ประเภทหนึ่งมิได้ทำให้แรงจูงใจในการหารายได้ของแพลตฟอร์มหายไป แต่อาจทำให้แรงจูงใจดังกล่าวถูกย้ายไปยังส่วนอื่นของระบบนิเวศ

ปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจอธิบายได้ด้วยแนวคิดเรื่อง การทดแทนกลยุทธ์ หรือ การโยกย้ายค่าธรรมเนียม กล่าวคือ การแทนที่พฤติกรรมทางการค้าที่ถูกจำกัดด้วยกลไกอื่นซึ่งก่อให้เกิดผลทางเศรษฐกิจในลักษณะใกล้เคียงกัน แรงจูงใจทางการค้าแทบไม่เคยหายไป แต่จะปรับเปลี่ยนรูปแบบไปตามข้อจำกัดที่เกิดขึ้น

• ผลข้างเคียงที่อาจเกิดจากการกำกับดูแล

การแทรกแซงค่าธรรมเนียมโดยตรงอาจก่อให้เกิดผลที่มิได้ตั้งใจไว้หลายประการ

1. การย้ายต้นทุนไปสู่ค่าธรรมเนียมที่โปร่งใสน้อยลง
2. การพึ่งพาการซื้อพื้นที่มองเห็นมากขึ้น
3. การรวมบริการของแพลตฟอร์มเข้าด้วยกัน
4. การลดเงินอุดหนุนหรือคุณภาพการให้บริการ
5. การปรับเปลี่ยนกลไกการกำกับดูแลภายในแพลตฟอร์ม

เนื่องจาก แพลตฟอร์มมิได้มีอิทธิพลต่อการแข่งขันผ่านค่าธรรมเนียมเท่านั้น แต่ยังผ่านการจัดอันดับผลการค้นหา ระบบแนะนำสินค้า การเข้าถึงข้อมูล หลักเกณฑ์ในการแสดงสินค้า กระบวนการระงับข้อพิพาท และการบังคับใช้กฎของแพลตฟอร์ม

• เขตอำนาจที่แตกต่างกันกับปรัชญาการกำกับดูแลที่แตกต่างกัน

ในระดับระหว่างประเทศยังไม่มีแนวทางเดียวที่เป็นสากลสำหรับการกำกับค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม แต่ละเขตอำนาจเลือกใช้เครื่องมือที่แตกต่างกันตามโครงสร้างกฎหมาย ลักษณะตลาด และวัตถุประสงค์เชิงนโยบายของตน

การเปรียบเทียบที่มีคุณค่าจึงไม่ควรถามเพียงว่าประเทศใดกำกับค่าธรรมเนียมแล้ว แต่ควรพิจารณาว่า เหตุใดแต่ละเขตอำนาจจึงเลือกใช้เครื่องมือดังกล่าว และเครื่องมือนั้นมุ่งแก้ไขอำนาจของแพลตฟอร์มในมิติใด

• ชุดเครื่องมือ (ที่ควรใช้) ในประเด็นเรื่องค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม

การกำกับค่าธรรมเนียมโดยตรงอาจมีความเหมาะสมในบางสถานการณ์ โดยเฉพาะเมื่อมีพยานหลักฐานชัดเจนเกี่ยวกับการพึ่งพาแพลตฟอร์ม ความไม่สมดุลอย่างร้ายแรงในอำนาจต่อรอง อย่างไรก็ดี เพื่อให้มาตรการ
ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มเป็นไปอย่างมีพลวัตรต่อการประกอบธุรกิจและครอบคลุม

ในประเด็นที่อาจถูกจับตามอง จึงควรต้องกำหนดชุดเครื่องมือเรื่องค่าธรรมเนียม ซึ่งอาจประกอบด้วยประเด็น ดังนี้

• การเปิดเผยค่าธรรมเนียมทั้งหมดและวิธีการคำนวณอย่างโปร่งใส
• การแจ้งล่วงหน้าและรับฟังความคิดเห็นก่อนเปลี่ยนแปลงค่าธรรมเนียมที่มีสาระสำคัญ
• กลไกระงับข้อพิพาทที่เข้าถึงได้และมีประสิทธิผล
• การห้ามบังคับใช้บริการเสริมที่ไม่จำเป็น
• การคุ้มครองจากการเลือกปฏิบัติ
• มาตรการส่งเสริมการทำงานร่วมกันของระบบและการเคลื่อนย้ายข้อมูล
• เสรีภาพในการใช้ช่องทางขายหรือระบบชำระเงินอื่น
• การตรวจสอบระบบจัดอันดับและระบบแนะนำ
• การทบทวนสภาพตลาดเป็นระยะ
• การบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันแบบเจาะจงเมื่อมีการใช้อำนาจตลาดโดยมิชอบ

อย่างไรก็ตาม การกำกับค่าธรรมเนียมที่มองเห็นได้เพียงอย่างเดียวอาจเป็นเพียงการรักษาอาการ มิใช่การรักษาโรค

หากต้นเหตุของปัญหาอยู่ที่การพึ่งพา การผูกติดกับระบบ ผลกระทบของเครือข่าย การควบคุมข้อมูล หรือการไม่มีทางเลือกที่ใช้ได้จริง เพดานค่าธรรมเนียมอาจช่วยบรรเทาภาระชั่วคราวโดยไม่ฟื้นฟูการแข่งขัน และอาจทำให้แรงจูงใจทางการค้าถูกย้ายไปสู่ค่าบริการอื่นหรือกลไกการควบคุมของแพลตฟอร์มที่โปร่งใสน้อยกว่า

ประสบการณ์ของสหภาพยุโรป ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ จีน และประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แสดงให้เห็นว่า ไม่มีรูปแบบการกำกับดูแลใดที่ใช้ได้กับทุกกรณี บางระบบมุ่งกำกับพฤติกรรมของผู้คุม บางระบบเน้นความโปร่งใส การศึกษาตลาด ทางเลือกในการชำระเงิน ความเป็นธรรมในการซื้อขาย หรือกระบวนการกำหนดค่าธรรมเนียม

ดังนั้น การกำกับเรื่องค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มจึงอาจถือเป็นนโยบายด้านการแข่งขันที่ต้องมองให้ไกลกว่าค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์มที่ปรากฏ โดยจะต้องพิจารณาสถาปัตยกรรมของแพลตฟอร์มทั้งระบบ และแรงจูงใจ
ที่จะเกิดขึ้นจากมาตรการกำกับดูแล รวมถึงช่องทางของอำนาจตลาดและอำนาจต่อรองทั้งหมดที่อาจถูกนำมาใช้

• หัวใจสำคัญในเรื่อง ค่าธรรมเนียมแพลตฟอร์ม;

การจำกัดค่าธรรมเนียมประเภทหนึ่งมิได้ทำให้แรงจูงใจทางเศรษฐกิจหายไป หากการกำกับดูแลมิได้แก้ไขสภาพการแข่งขันที่ทำให้ค่าธรรมเนียมนั้นเกิดขึ้น ต้นทุนดังกล่าวอาจกลับมาปรากฏในรูปของค่าบริการอื่น เงื่อนไขสัญญารูปแบบใหม่ หรือกลไกการกำกับดูแลอีกชั้นหนึ่งภายในแพลตฟอร์ม