ถึงเวลายกเลิกห้ามส่งออกน้ำมัน..ไทยไม่ได้ขาดแคลนจริง!

เมื่อรัฐบาลอาศัยกฎหมายว่าด้วยการแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 2/2569 เมื่อวันที่ 6 มีนาคม 2569 ห้ามผู้ค้าน้ำมันส่งออกน้ำมันเบนซิน แก๊สโซฮอล์ น้ำมันดีเซลหมุนเร็ว น้ำมันเชื้อเพลิงอากาศยานชนิด Jet A-1 และก๊าซปิโตรเลียมเหลว ออกจากราชอาณาจักร นั้นต้องยอมรับว่าเป็นมาตรการป้องกันมิให้ประเทศไทยเกิดการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงอันเป็นสินค้ายุทธปัจจัยที่จำเป็นต่อเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นภายใต้สถานการณ์วิกฤติมาก ความตึงเครียดจากสงครามในตะวันออกกลางระหว่างสหรัฐอเมริกา/อิสราเอลกับอิหร่านตั้งแต่ 28 กุมภาพันธ์ 2569 ต่อเนื่องมาจนช่วงต้นเดือนมีนาคมทำให้เส้นทางเดินเรือขนส่งน้ำมันจากอ่าวเปอร์เซียผ่านช่องแคบฮอร์มุซถูกปิดกั้นลง โดยไม่อาจคาดเดาได้จริงๆ ในขณะนั้นว่าช่องแคบฮอร์มุซอันเป็นเส้นทางยุทธศาสตร์พลังงานโลกที่มีน้ำมันขนผ่านออกไปสูงถึงราวหนึ่งในห้าของการใช้น้ำมันโลกจะกลับมาเปิดได้เมื่อใด และเมื่อเส้นทางลำเลียงน้ำมันดังกล่าวปิดลง ประเทศผู้นำเข้าน้ำมันในเอเชี ยรวมทั้งไทยด้วยย่อมจะได้รับผลกระทบโดยตรง

รัฐบาลจึงมีเหตุผลที่ใช้มาตรการฉุกเฉินเพื่อ “กันน้ำมันไว้ สำรองใช้ในประเทศ” มากกว่าปล่อยให้โรงกลั่นส่งออกไปขายต่างประเทศตามกลไกตลาดปกติ ความกังวลอีกด้าน ณ เวลานั้นก็คือ หากไทยไม่สามารถนำเข้าน้ำมันดิบจากตะวันออกกลางได้เป็นวลานาน โรงกลั่นในประเทศจะขาดวัตถุดิบทำให้กลั่นน้ำมันสำเร็จรูปออกมาลดลง ขณะที่ประชาชนจะวิตกกลัวขาดแคลนน้ำมัน จนอาจเกิดสภาวะการต่อคิวแย่งซื้อหน้าสถานีบริการน้ำมันดังที่เราเห็นในช่วงแรกของวิกฤติ นอกจากนี้ นโยบายในช่วงเริ่มต้นถึงกลางเดือนมีนาคมที่ตรึงราคาดีเซลในประเทศไว้ไม่ ให้เกิน 30 บาทต่อลิตรก็กลายเป็นเหตุให้เกิดการกักตุนและเก็งกำไรของคนบางกลุ่ม เพราะราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศเพื่อนบ้านล้วนปรับสูงขึ้นตามตลาดโลก ขณะที่ราคาในไทยกลับถูกกดตรึงไว้ ให้ต่ำกว่าความเป็นจริง

ทว่า มาตรการที่อาจเหมาะสมในภาวะฉุกเฉินไม่จำเป็นจะต้องเหมาะสมตลอดไป จุดอ่อนของคำสั่งฯห้ามส่งออกน้ำมันสำเร็จรูปฉบับนี้คือเป็นคำสั่งที่ไม่มีกำหนดเวลาสิ้นสุด ทั้งๆที่สถานการณ์น้ำมันในตลาดโลกเปลี่ยนไปแล้วภายหลังมีข้อตกลงหยุดยิงและช่องแคบฮอร์มุซเริ่มเปิดกลับมาเปิดให้เรือขนส่งน้ำมันดิบแล่นผ่านได้มากขึ้น ราคาน้ำมันเริ่มอ่อนตัวแม้จะยังมีความเสี่ยงด้านความปลอดภัยอยู่บ้าง แต่ตลาดไม่ได้อยู่ในภาวะตื่นตระหนกเหมือนเมื่อเดือนมีนาคมอีกต่อไป รายงานล่าสุดระบุว่าปริมาณน้ำมันที่ออกจากช่องแคบฮอร์มุซกลับมาใกล้ระดับปกติและราคาน้ำมันดิบโลกปรับลดลงจากระดับสูงสุดในช่วงสงครามมาอยู่ใกล้ระดับก่อนวิกฤติ หลักฐานเชิงประจักษ์ที่สำคัญคือ ตลอดกว่า 130 วันที่ผ่านมาภายในประเทศไทยไม่ได้เผชิญภาวะขาดแคลนน้ำมันจริงในเชิงกายภาพ โรงกลั่นไทยยังสามารถจัดหาน้ำมันดิบเข้ามากลั่นได้จากแหล่งอื่นๆ ทดแทนแหล่งจากตะวันออกกลาง ประเทศไทยยังคงมีปริมาณสำรองน้ำมันคิดเป็นจำนวนวันในระดับสูงเกิน 90 วันในหลายช่วงเวลาซึ่งเกินกว่าข้อกำหนดขั้นต่ำตามกฎหมายว่าด้วยการค้าน้ำมันเชื้อเพลิงไปมาก ปัญหาที่ประชาชนเผชิญมากที่สุดไม่ใช่ “ไม่มีน้ำมันใช้” แต่คือ “ราคาน้ำมันแพง” และ “ความไม่มั่นใจ” ในช่วงแรกของวิกฤติ ความแตกต่างนี้สำคัญมาก เพราะถ้าปัญหาคือราคาและความตื่นตระหนก มาตรการที่เหมาะสม ควรเป็นการดูแลราคาอย่างมีเป้าหมาย การสื่อสารข้อมูลสต็อกปริมาณสำรองน้ำมันในคลังอย่างโปร่งใส และการป้องกันมิให้เกิดการกักตุนน้ำมันสำเร็จรูปที่จำเป็นต่อเศรษฐกิจโดยเฉพาะคือดีเซลและเบนซิน ไม่ใช่การห้ามส่งออกต่อเนื่องไปเรื่อยๆโดยไม่มีกรอบเวลา

ข้อมูลชี้ว่า ในภาวะปกติ ไทยไม่ได้ส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันเพราะมีน้ำมันเหลือเฟืออย่างไร้เหตุผล แต่เป็นส่วนหนึ่งของการบริหารสมดุลระบบโรงกลั่น โรงกลั่นน้ำมันไม่สามารถเลือกผลิตเฉพาะน้ำมันชนิดใดชนิดหนึ่งได้กล่าวคือเมื่อกลั่นน้ำมันดิบหนึ่งชุด (Lot) จะได้ผลิตภัณฑ์น้ำมันสำเร็จรูปหลายชนิดออกพร้อมกันด้วย ได้แก่ LPG แนฟทา เบนซิน น้ำมันอากาศยาน ดีเซล น้ำมันเตาและยางมะตอย แต่ความต้องการใช้ในประเทศของน้ำมันสำเร็จรูปแต่ละชนิดมีปริมาณที่ ไม่สอดคล้องกับที่โรงกลั่นผลิตได้เสมอไป บางช่วงโรงกลั่นอาจผลิตดีเซลมากกว่าความต้องการในประเทศ บางช่วงอาจมีน้ำมันเตา เบนซิน หรือ Jet fuel เกินความต้องการ อีกทั้งถังเก็บผลิตภัณฑ์ที่แต่ละโรงกลั่นมี อยู่ก็มีจำนวนถังและความจุที่จำกัด ไม่สามารถเก็บน้ำมันไว้ในคลังรอการขายไปได้นานๆ เพราะมีน้ำมันดิบทยอยนำเข้ามากลั่นใหม่ตลอดเวลา ถ้าถังเต็มเพราะระบายออกสู่ตลาดไม่ได้ ก็ต้องลดหรือหยุดการสั่งซื้อน้ำมันดิบเข้ามากลั่น การส่งออกจึงทำหน้าที่เสมือนเป็น “วาล์วระบาย” ที่ทำให้โรงกลั่นเดินเครื่องได้อย่างต่อเนื่อง มีประสิทธิภาพ(economy of scale) และมีเสถียรภาพ

จากข้อมูลย้อนหลังของกรมธุรกิจพลังงานพบว่า ก่อนสงครามไทยส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันสำเร็จรูปในระดับสูงและสม่ำเสมอ โดยปริมาณส่งออกรวมของผลิตภัณฑ์น้ำมันอยู่ในช่วงประมาณ 26–34 ล้านลิตรต่อวันในหลายช่วงของสถิติย้อนหลัง และในปี 2568 ไทยส่งออกน้ำมันสำเร็จรูป 12,616 ล้านลิตร คิดเป็นมูลค่า 242,395 ล้านบาท จัดเป็นสินค้าส่งออกอันดับที่ 12 ของประเทศ สะท้อนให้เห็นว่าการส่งออกน้ำมันสำเร็จรูปไม่ใช่เรื่องเล็กน้อย แต่เป็นส่วนสำคัญของโครงสร้างอุตสาหกรรมหลักและเศรษฐกิจการส่งออกของไทย (ดังแสดงใน รูปที่ 1 ปริมาณการส่งออก (avg Daily Export Volumes of all products)น้ำมันสำเร็จรูปทุกชนิดของประเทศไทย ปี 2564 – เมษายน 2569) หลังมีคำสั่งห้ามส่งออก ปริมาณส่งออกน้ำมันปีนี้ ลดลงอย่างชัดเจน โดยข้อมูลเดือนมีนาคมและเมษายน 2569 ชี้ว่าปริมาณส่งออกรวมลดลงเหลือประมาณ 11 และ 9 ล้านลิตรต่อวันตามลำดับ ซึ่งต่ำกว่าระดับปกติมาก (ส่วนใหญ่ส่งออกไปลาวและเมียนมา) มูลค่าส่งออกตั้งแต่มกราคม–เมษายน 2569 อยู่ที่ 89,309 ล้านบาท (เทียบกับทั้งปี 2568 ที่ 242,395 ล้านบาท) แม้ตัวเลขสี่เดือนแรกปีนี้ยังไม่ควรนำไปเทียบของปีก่อนหน้าทั้งปี แต่ทิศทางที่เห็นชัดคือ การห้ามส่งออกจะทำให้รายได้การส่งสินค้าออกของประเทศหายไปจำนวนมาก และหากปล่อยให้ลากยาวทั้งปี ย่อมจะกระทบตัวเลขการส่งออก ดุลการค้ากับต่างประเทศ และมูลค่ารายได้ประชาชาติ (GDP) ของไทย กระทบต่อการจัดเก็บภาษีและความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมโรงกลั่นทั้งหกโรงของไทย (ดังแสดงในรูปที่ 2 ปริมาณและมูลค่าการส่งออกน้ำมันเชื้อเพลิงของประเทศไทย ในปี 2564 – 2569)

ข้อเสียที่สำคัญยิ่งกว่านั้นคือ การห้ามส่งออกฯ บั่นทอนความมั่นคงด้านพลังงาน แทนที่จะเพิ่มความมั่นคงด้านพลังงาน ด้วยเหตุผลคือ เมื่อโรงกลั่นส่งออกน้ำมันส่วนเกินไม่ได้ ถังเก็บน้ำมันจะเต็มเร็วขึ้น โรงกลั่นต้องลดกำลังการผลิตลง และเมื่อลดกำลังการผลิต ก็ต้องลดแผนจัดซื้อน้ำมันดิบล่วงหน้า การจัดหาน้ำมันดิบไม่ใช่เรื่องที่สั่งวันนี้แล้วได้พรุ่งนี้ แต่ต้องวางแผนล่วงหน้าเป็นสองเดือน ทั้งการสั่งทำสัญญาซื้อขาย จองเรือขนส่ง ทำประกันภัย การขนถ่าย การจัดการคุณภาพน้ำมันดิบและวางแผนการตลาด หากโรงกลั่นลดการนำเข้าน้ำมันดิบเพราะส่งออกผลิตภัณฑ์ไม่ได้ ประเทศจะมีความยืดหยุ่นด้านปริมาณสำรองด้วยจำนวนวันที่จะมีน้ำมันใช้น้อยลง กลายเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคงพลังงานในประเทศที่เกิดจากนโยบายที่ไม่ยืดหยุ่นนี้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง การเก็บน้ำมันไว้ในประเทศโดยไม่ให้ระบายออกเลย อาจดูเหมือนเพิ่มความมั่นคงในระยะสั้น

แต่ในระบบโรงกลั่นจริงกลับทำให้ “วงจรการผลิต–ถังเก็บ–นำเข้าน้ำมันดิบ–สำรองน้ำมัน” ติดขัด ถังเต็มทำให้เดินเครื่องไม่ได้ การเดินเครื่องต่ำทำให้ซื้อน้ำมันดิบน้อยลง การซื้อน้ำมันดิบน้อยลงทำให้ปริมาณน้ำมันที่จะกลั่นในอนาคตลดลง ผลสุดท้ายคือประเทศอาจมีความพร้อมด้านปริมาณสำรองน้ำมันลดลงอย่างไม่ควรจะเป็น นี่คือเหตุผลว่าทำไมการส่งออกผลิตภัณฑ์ น้ำมันส่วนเกินจึงควรถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน ไม่ใช่สิ่งที่ไปลดความมั่นคงด้านพลังงาน

โรงกลั่นน้ำมันเป็นอุตสาหกรรมพื้นฐานที่มิใช่เพียงผลิตน้ำมันเป็นเชื้อเพลิงเพียงเท่านั้น แต่เป็นต้นน้ำที่เชื่อมโยงกับปิโตรเคมีและอุตสาหกรรมปลายน้ำอีกจำนวนมาก ผลิตภัณฑ์อย่างแนฟทา ก๊าซหุงต้ม(LPG) และวัตถุดิบอื่นๆ ที่เป็นปัจจัยการผลิตต่อเนื่องของอุตสาหกรรมเคมี พลาสติก บรรจุภัณฑ์ (packaging) และภาคการผลิตอื่นๆ หากโรงกลั่นต้องลดกำลังผลิตเพราะส่งออกน้ำมันส่วนเกินไม่ได้ ผลกระทบจึงไม่ได้จำกัดอยู่ที่สถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิง แต่จะลามไปยังห่วงโซ่เศรษฐกิจทั้งระบบ กระทบต้นทุนการผลิต การจ้างงาน การส่งออก และรายได้จากการจัดเก็บภาษีต่างๆ ของรัฐอีกด้วย

ในเชิงราคา การเปิดให้ส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันส่วนเกินยังจะช่วยลดแรงกดดันต่อราคาน้ำมันในภูมิภาคเอเชีย เพราะผลิตภัณฑ์ที่ไทยส่งออกจะไปเพิ่มอุปทานในตลาดโลก เช่นที่ตลาดสิงคโปร์และเพื่อนบ้านโดยรอบซึ่งเกี่ยวข้องกับราคาน้ำมันสำเร็จรูปหน้าโรงกลั่นที่ไทยใช้อ้างอิง เพราะหากอุปทาน(supply)ในตลาดภูมิภาคเพิ่มขึ้น แรงกดดันต่อราคาน้ำมันย่อมลดลง ในทางตรงกันข้าม หากทุกประเทศต่างสงวนน้ำมันสำเร็จรูปไว้ ใช้ในประเทศและห้ามส่งออกส่วนเกิน supplyในภูมิภาคจะตึงตัวมากขึ้นและราคาน้ำมันสำเร็จรูปอาจสูงขึ้นด้วย ซึ่งไทยเองก็ใช้ราคาตลาดในสิงคโปร์ (Mean of Platts Singapore: MOPS)นั้นเพื่อการอ้างอิงของราคาหน้าโรงกลั่น

ดังนั้น ข้อเสนอที่เหมาะสมในขณะนี้ไม่ใช่การยกเลิกการกำกับดูแลทั้งหมด แต่ควรยกเลิก “ข้อห้ามส่งออกแบบทั่วไปและไม่มีกำหนดสิ้นสุด” แล้วเปลี่ยนเป็นระบบอนุญาตส่งออกภายใต้เงื่อนไขความมั่นคงพลังงานที่ชัดเจน เช่น 1) ต้องมีปริมาณสำรองน้ำมันดิบและน้ำมันสำเร็จรูปขั้นต่ำตามจำนวนวันใช้จริงในประเทศ 2) ต้องให้ความสำคัญกับการขายในประเทศก่อนการส่งออก 3)ต้องรายงานปริมาณผลิต ใช้ในประเทศ สต็อก ส่งออก และนำเข้าต่อกรมธุรกิจพลังงานเป็นรายสัปดาห์ในช่วงที่สถานการณ์ยังเปราะบาง 4) หากสต็อกผลิตภัณฑ์สำคัญ เช่น ดีเซลเบนซิน Jet A-1 หรือ LPG ต่ำกว่าระดับเตือนภัย รัฐบาลสามารถระงับหรือจำกัดการส่งออกเฉพาะรายการนั้นได้ทันที และ5) ต้องมีระบบติดตามการกักตุนและการเคลื่อนย้ายน้ำมันข้ามชายแดนอย่างใกล้ชิด

กรอบเช่นนี้จะทำให้รัฐบาลยังรักษาอำนาจกำกับดูแลในยามฉุกเฉิน แต่ไม่สร้างความเสียหายต่อระบบโรงกลั่นโดยไม่จำเป็น ที่สำคัญคือควรประกาศตัวชี้วัดให้สาธารณะรับรู้ เช่น ปริมาณสำรองกี่วัน กำลังการกลั่นเท่าใดความต้องการใช้ในประเทศเท่าใด และปริมาณส่งออกที่อนุญาตคิดเป็นสัดส่วนเท่าใดของส่วนเกินหลังหักความต้องการใช้และสำรองในประเทศแล้ว การสื่อสารเช่นนี้จะช่วยลดความตื่นตระหนกของประชาชนและลดแรงจูงใจในการกักตุนได้ดีกว่าการสั่งห้ามส่งออกแบบเหมารวมและไม่มีกำหนดสิ้นสุด

กล่าวโดยสรุป คำสั่งห้ามส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันเมื่อ 6 มีนาคม 2569 อาจมีเหตุผลในวันที่โลกกำลังเผชิญความไม่แน่นอนสูงสุดจากสงครามสหรัฐฯ/อิสราเอลกับอิหร่านและจากการปิดช่องแคบฮอร์มุซ แต่เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนไป ตลาดน้ำมันโลกคลายความตึงตัว และประเทศไทยได้พิสูจน์แล้วว่าสามารถจัดหาน้ำมันได้โดยไม่ขาดแคลน การห้าม export น้ำมันสำเร็จรูป (oil products) ส่วนที่เหลือจากการใช้ภายในประเทศนั้น จะย้อนมากระทบมูลค่าการส่งออกทั้งปีนี้ของไทย กระทบตัวเลข GDP และกระทบราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดโลก (MOPS) ที่เราใช้อ้างอิงด้วย การยังคงข้อห้ามส่งออกน้ำมันสำเร็จรูปต่อไปจึงจะเป็นผลเสียมากกว่าผลดี ทั้งต่อขีดความสามารถในการจัดหาและประสิทธิภาพของโรงกลั่นกระทบอุตสาหกรรมปิโตรเคมี และพลาสติก มูลค่าการส่งออก ดุลการค้า รายได้รัฐ กลไกราคาน้ำมันในภูมิภาคและท้ายที่สุดจะกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศไทยเอง

รัฐบาลจึงควรยกเลิกข้อห้ามส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันสำเร็จรูปในขณะนี้ แล้วแทนที่ด้วยระบบส่งออกแบบมีเงื่อนไขและมีข้อมูลกำกับอย่างโปร่งใส นโยบายพลังงานที่ดีต้องทำให้ระบบผลิต ระบบสำรอง ระบบนำเข้า ระบบส่งออก และกลไกตลาดเดินหน้าไปพร้อมกันอย่างสมดุล เพราะความมั่นคงด้านพลังงานที่แท้จริงไม่ได้เกิดจากการปิดประตูการค้า แต่เกิดจากความสามารถของประเทศในการปรับตัว จัดหา ผลิตสำรอง และระบายส่วนเกินได้อย่างมีประสิทธิภาพในทุกสถานการณ์

เขียนโดย ศ.ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ อดีตศาสตราจารย์และอดีตคณบดี คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ดร.คุรุจิต นาครทรรพ ผู้อำนวยการสถาบันปิโตรเลียมและพลังงานแห่งประเทศไทย/อดีตปลัดกระทรวงพลังงาน