รัฐวิสาหกิจ

CAP & CORP FORUM รัฐวิสาหกิจกับบรรษัทภิบาล (1) : บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ แนวคิดเรื่องการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (บรรษัทฯ) ปรากฏเป็นรูปธรรมชัดเจนครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2544 เมื่อคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นได้เห็นชอบหลักการการปรับโครงสร้างการบริหารรัฐวิสาหกิจ โดยการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ และอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ พ.ศ. .... โดยให้ (1) มีคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติทำหน้าที่กำหนดนโยบายในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ และ (2) จัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติแต่ในท้ายที่สุดร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ไม่สามารถผ่านบังคับใช้เป็นกฎหมายได้ แต่แนวคิดในเรื่องการจัดตั้งบรรษัทฯ และการปรับปรุงระบบการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ก็ยังคงมีมาอย่างต่อเนื่อง ความพยายามดังกล่าวเป็นรูปธรรมอีกครั้ง เมื่อคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2560 เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... และสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณารับในหลักการแล้วเมื่อวันที่ 1 กันยายน 2560 โดยมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการรับผิดชอบกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ อยู่ในฐานะผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker) และแบ่งโครงสร้างการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (Regulator) ออกเป็น 2 ส่วน คือ (1) ให้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ และรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะเป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ (2) ให้จัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ เพื่อทำหน้าที่เจ้าของรัฐวิสาหกิจ (Owner) โดยมีฐานะเป็นนิติบุคคลที่เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะเป็นบริษัท (จำนวน 11 บริษัท) และ คนร. อาจมีมติให้โอนหุ้นในบริษัทรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ให้แก่บรรษัทฯ ได้อีกในอนาคต ตามร่างกฎหมายกำหนดให้บรรษัทฯ มีวัตถุประสงค์เพื่อถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจในกำกับของบรรษัทฯ และกำกับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้นให้เกิดผลตอบแทนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ รวมทั้งลงทุนและบริหารสินทรัพย์ของบรรษัทฯโดยบรรษัทฯ จะทำหน้าที่เป็นเจ้าของบริษัทรัฐวิสาหกิจจำนวน 11 แห่ง (Owner) ในฐานะผู้ถือหุ้นแทนกระทรวงการคลัง โดยมีเป้าหมายให้บรรษัทฯ เป็นนักลงทุนสถาบันที่มีบทบาทในการกำกับดูแลและการบริหารงานในบริษัทรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ (Active shareholder) จากบทบัญญัติต่าง ๆ ของร่างกฎหมายฉบับนี้ กฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการแยกบทบาทต่าง ๆ ของรัฐในระบบเศรษฐกิจให้ชัดเจน โดยเฉพาะในส่วนของการเป็นผู้กำหนดนโยบาย (Policy maker) การเป็นองค์กรกำกับดูแล (Regulator) และความเป็นเจ้าของ (Owner) และเมื่อดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมายครบถ้วน โครงสร้างการกำกับดูแลและความเป็นเจ้าของในบริษัทรัฐวิสาหกิจจะเป็นดังแผนภาพ สุดท้าย ในการพิจารณาเพื่อจัดตั้งบรรษัทฯ ทุกครั้งมักจะมีการกล่าวถึง Temasek Holdings เสมอเสมือนหนึ่งเป็นหมุดหมายของการจัดตั้งบรรษัทฯ โดยโครงสร้าง Temasek นั้นมีกระทรวงการคลังสิงคโปร์เป็นผู้ถือหุ้นรายเดียวและก่อตั้งโดยกฎหมายจัดตั้งองค์กรธุรกิจเช่นเดียวกับบริษัทเอกชนอื่น ๆ และบริหารงานเช่นเดียวกับองค์กรธุรกิจเอกชนโดยทั่วไป เว้นแต่ในสองกรณีที่เป็นอำนาจของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐสิงคโปร์ในฐานะประมุขแห่งรัฐ ได้แก่ (1) การทำให้ลดลงซึ่งเงินทุนสำรองของบริษัทต้องได้รับอนุญาตก่อน (2) การแต่งตั้ง ต่ออายุและปลดกรรมการบริษัท ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าความสำเร็จของ Temasek นั้นเกิดจากการบริหารงานแบบองค์กรเอกชนมืออาชีพ (Professionalism) ซึ่งมีวัตถุประสงค์การดำเนินการชัดเจนเพียงประการเดียว คือ เพื่อผลประโยชน์ทางธุรกิจโดยมีกรรมการ 14 คนซึ่งมีองค์ประกอบจากภาคธุรกิจเป็นส่วนมากเป็นหัวจักรในการขับเคลื่อนการลงทุน เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับบรรษัทฯ ที่จะจัดตั้งขึ้นนั้น จะพบว่ามีความแตกต่างในหลายประการจาก Temasekอาทิ จำนวนกรรมการของบรรษัทฯ ที่มีผู้เชี่ยวชาญภายนอกเพียง 1/3 และประการสำคัญที่สุดคือการยังคงสภาพการบริหารจัดการแบบหน่วยงานของรัฐเอาไว้ ซึ่งคงปฏิเสธไม่ได้ว่ารัฐนั้นไม่ใช่องค์กรทางธุรกิจและไม่ค่อยประสบความสำเร็จนักในการดำเนินการทางธุรกิจเท่าที่ควร เว้นแต่จะสามารถคงไว้ซึ่งสิทธิพิเศษหรืออำนาจผูกขาดบางประการ ซึ่งก็จะขัดกับหลักการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ในสัปดาห์หน้า ผู้เขียนจะวิเคราะห์ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวว่าสอดคล้องกับ OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (2015 EDITION) หรือไม่ ศุภวัชร์ มาลานนท์